Non loin du Nord il est un monde
Où l’on sait que les habitants
Vivent, ainsi qu’au premier temps,
Dans une ignorance profonde :
Je parle des humains ; car, quant aux animaux,
Ils y construisent des travaux
Qui des torrents grossis arrêtent le ravage,
Et font communiquer l’un et l’autre rivage.

Jean de La Fontaine, Fables, Les deux rats, le renard et l’œuf

L’administration engendre inéluctablement, par son action, de multiples dommages. Ceux-ci peuvent résulter soit d’une faute, produite par une action positive, soit d’une carence. Mais ils peuvent aussi résulter d’un fait non fautif, la collectivité assumant une prise en charge de certains dommages dans l’intérêt général. Cette dichotomie se concrétise dans des litiges fréquents liés aux travaux publics, qui vont relativement fréquemment conduire à des contentieux. La juridiction administrative a donc eu l’occasion de fonder une responsabilité bien particulière relative aux dommages de travaux publics, et a particularisé ses conditions d’engagement comme certaines règles purement contentieuses qui y sont liées.
Or, des animaux sont épisodiquement mis en cause dans des litiges relatifs à ces dommages de travaux publics. Deux hypothèses symétriques sont envisageables : celle d’animaux blessés à l’occasion d’opérations de travaux publics, et celle d’accidents de travaux publics résultant du fait d’animaux.
Si l’implication d’animaux dans le cadre de dommages de travaux publics ne modifie pas particulièrement les règles relative à cette responsabilité administrative, il n’est pas inutile de réexaminer cette responsabilité sous ce prisme particulier, afin de tenter de comprendre comment la juridiction administrative « comprend » les animaux dans sa jurisprudence. Il apparaît qu’elle ne confère pas encore de droits ou d’obligations aux animaux, quels qu’ils soient (domestiques, sauvages), mais qu’elle fait une analyse économique précise de leur valeur afin d’indemniser leur propriétaire : la question de la « victime » est donc posée, comme celle du bien-être animal qui n’est pas encore bien présent dans la jurisprudence. On centrera donc le propos le plus exclusivement possible sur la question précise de la responsabilité pour dommages de travaux publics en lien avec les animaux, qu’ils soient à l’origine de la production du dommage, ou qu’ils en soient victime.
La diminution des espaces de vie de la faune sauvage mais aussi la densification de l’habitat humain et la proximité des exploitations agricoles des zones habitées entraîne ainsi des accidents relativement fréquents, qui peuvent mettre en cause les collectivités publiques. En effet, l’animal impliqué peut provenir d’une propriété publique, et plus précisément du domaine, privé ou public, d’une personne publique : on pense notamment aux accidents de la route causés sur une route par des animaux tels que sangliers, cervidés… surgissant de façon inopinée d’une forêt domaniale. Mais il existe bien d’autres cas de responsabilité administrative pour dommages de travaux publics impliquant des animaux.
D’autres problématiques peuvent paraître proches, mais s’en distinguent néanmoins, et ne seront donc pas envisagées : il s’agit essentiellement de la responsabilité des autorités de police administrative, générale ou spéciale, qui peut être envisagée du fait des animaux (p. ex. de leur divagation sur la voirie publique en raison d’une carence de l’autorité de police) ; et de la responsabilité du service public (p. ex. la responsabilité administrative du fait d’une collaboration occasionnelle au service public de la mise en fourrière d’animaux). Mais la frontière peut s’avérer ténue entre ces différentes sources de responsabilité ; certains exemples jurisprudentiels s’en font l’écho, nous le verrons.
On rappellera simplement en quelques mots les grandes lignes communes aux différentes hypothèses de responsabilité pour dommage de travaux publics. La victime doit formuler une demande indemnitaire préalable auprès de l’autorité administrative¹. L’absence de réponse vaut décision implicite de rejet. Une décision de rejet, explicite ou implicite, doit être attaquée dans le délai de deux mois. Le ministère d’avocat est obligatoire. La prescription quadriennale s’applique.
Enfin, on adoptera des développements symétriques concernant l’implication d’animaux dans le cadre de dommages de travaux publics : on s’intéressera tout d’abord aux animaux ayant contribué à la production du dommage, puis dans un second temps aux animaux victimes de dommages de travaux publics.

I. L’animal, contributeur à la réalisation du dommage de travaux publics

Dans certains cas, la conception ou le fonctionnement d’un travail public ou d’un ouvrage public permet à un animal d’intervenir dans la production d’un dommage. La qualité de la victime (sachant que l’animal en question est lui aussi victime dans bien des cas) doit être distinguée en responsabilité administrative : l’usager est soumis à un régime de responsabilité pour faute, le tiers à une responsabilité sans faute.

A. Le bénéfice d’une responsabilité pour faute présumée pour l’usager

L’usager d’un ouvrage public bénéficie en cas de dommage, dans le cadre d’une responsabilité qui reste pour faute, d’un régime favorable. Plus précisément, on lui applique une présomption de faute. Ainsi, il appartient au maître d’ouvrage (l’administration au sens large : on y inclut les délégataires de service public ; p. ex. les concessionnaires d’autoroute) de s’exonérer en apportant la preuve contraire. Pour autant, les règles ne sont pas toujours évidentes, et la jurisprudence a établi deux fondements pour ce cas de responsabilité : le vice de construction de l’ouvrage public (qui ne serait pas en adéquation avec sa destination : p. ex. ayant un défaut de solidité), ou le défaut d’entretien normal de l’ouvrage. C’est ce second cas qui est généralement invoqué au contentieux, et qui se déploie surtout en matière de voirie terrestre. La personne publique voit néanmoins peser sur elle non pas une obligation de résultat, mais une obligation d’entretien normal de l’ouvrage public, c’est-à-dire qu’elle doit anticiper de façon raisonnable un dommage potentiel en fonction de l’état de l’ouvrage et de son action « normale » quant à son entretien. Comme il n’est pas possible de remédier immédiatement à tout défaut, l’administration peut s’exonérer de sa responsabilité si elle informe l’usager potentiel d’un danger lié à l’utilisation de l’ouvrage (p. ex. panneau de signalisation d’un danger lié au passage d’animaux).

1. Les animaux sauvages

L’usager bénéficie de cette jurisprudence (présomption de défaut d’entretien normal) au cas du passage habituel d’animaux sauvages sur la voirie terrestre (cervidés, sangliers, essentiellement) ou si cette voirie est à proximité de leur zone d’abri, de résidence (ex. massif forestier)².
L’administration ou son délégataire doit dans ce cas au moins procéder à la signalisation de la zone de passage éventuel de ces animaux ou, si cela n’est pas suffisant, « organiser » leur passage : le réorienter, le dévier, voire le bloquer à certains endroits, par exemple par la pose de barrières³, clôtures, passages aériens ou souterrains⁴… C’est une obligation stricte : la mise en place d’installations destinées à empêcher la présence de tels animaux sur la voirie, en tout cas autoroutière, n’exonère pas le concessionnaire, au titre de son obligation d’entretien normal, de signaler spécifiquement la présence de grands animaux sur la voie⁵.
L’administration ou son délégataire (autoroutes) doit donc prendre toute mesure adéquate à proximité de massifs forestiers abritant du gros gibier⁶.
Cette obligation concerne aussi tout lieu de passage habituel⁷, ce qui peut s’avérer une zone extrêmement longue, de plusieurs kilomètres⁸. La responsabilité ne sera pas envisageable si le cas de passage est isolé⁹. Le contrôle de ce caractère habituel par la juridiction administrative s’effectue in concreto et peut paraître parfois contre intuitif, certaine jurisprudence relevant plusieurs accidents sur une portion de route somme toute assez rapprochée (2 à 3 kilomètres de part et d’autre du lieu de l’accident objet du contentieux) sans retenir le caractère habituel du passage des animaux¹⁰. Le caractère habituel ne sera pas non plus retenu si l’animal ayant causé l’accident est heurté en dehors d’un itinéraire cynégétique¹¹.
L’obligation d’aménagement particulier s’applique aux routes en général, qu’il s’agisse de routes départementales¹², nationales¹³ ou autoroutes¹⁴. Cette obligation concerne le gros gibier ou les grands animaux sauvages¹⁵.
D’autres ouvrages publics sont concernés, par exemple les digues : il appartient à leur gestionnaire de les entretenir et notamment de parer à des infiltrations qui seraient causées par des terriers creusés par des animaux nuisibles¹⁶. L’installation d’une décharge publique peut aussi attirer des oiseaux engendrant des dommages de nature à ouvrir réparation au titre des dommages permanents de travaux publics¹⁷.
Il n’y a pas que les animaux « terrestres » qui soient impliqués et l’État a été jugé responsable pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage que constitue une piste de décollage du fait d’oiseaux entrés en collision avec un avion¹⁸.
Cela reste une jurisprudence de cas d’espèce, dans laquelle on trouve aussi bien des cas dans lesquels l’entretien a été jugé normal¹⁹, que défaillant²⁰. À titre d’illustration, en ce qui concerne l’étendue de l’obligation pesant sur les sociétés d’autoroute, il a été jugé que la responsabilité était encourue du fait d’une clôture insuffisante pour empêcher le passage de chevreuils, malgré le passage d’une patrouille habituelle quelques heures avant un accident²¹.

2. Les animaux domestiques

L’obligation d’aménagement particulier concerne les animaux sauvages. Concernant les autres animaux, la présence d’un animal domestique sur la chaussée publique peut aussi engendrer une responsabilité pour dommage accidentel de travaux publics envers un usager²². Mais cela ne conduit pas pour ces animaux à devoir mettre en place des aménagements lourds : il n’est pas besoin d’installer des grillages infranchissables pour tout animal errant²³, comme un chien (par exemple un chien de chasse²⁴), voire pour un animal domestique de grande taille comme un cheval²⁵.
Le contentieux peut aussi se développer, en ce qui concerne les animaux domestiques, au niveau des communes, via la carence du maire dans l’utilisation de ses pouvoirs de police administrative, puisqu’il lui appartient d’obvier à la divagation des animaux « malfaisants ou féroces » ; l’hypothèse a été envisagée au cas d’un accident de la circulation causé, sur la voie publique, en Corse, par une vache²⁶.
En conclusion, qu’il s’agisse d’animaux sauvages ou domestiques, l’administration peut s’exonérer de sa responsabilité pour faute présumée en établissant la faute de la victime ou la force majeure. Le juge a refusé que des animaux puissent être les « boucs émissaires » d’un entretien de voirie dont la périodicité régulière n’avait pas pu être établie, et donc la force majeure, implicitement invoquée, été écartée²⁷.
Enfin, on évoquera très brièvement la question de l’intervention du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), chargé d’indemniser les victimes d’accidents de la circulation, simplement pour préciser qu’il ne prend pas en charge les dommages matériels causés par un accident avec un animal sauvage (on pense aux accidents de la route, susvisés).

B. Le bénéfice d’une responsabilité sans faute pour le tiers

Il est « normal » que le tiers, non concerné par l’action de l’administration, ne subisse de dommage du fait de celle-ci. Le tiers bénéficie donc d’un régime jurisprudentiel de responsabilité a priori encore plus favorable, puisqu’il n’a pas de faute à prouver, dans le cas de dommages permanents de travaux publics ou pour dommage accidentel. Il doit dans ce cas, néanmoins, établir qu’il a subi un dommage anormal (qui excède par sa durée, sa nature et/ou son ampleur un dommage « normal » : la preuve reste difficile à remplir²⁸) et spécial (qui ne doit concerner que la victime elle-même, ou un petit nombre de victimes). Les préjudices qui n’excèdent pas les sujétions susceptibles d’être normalement imposées dans l’intérêt général aux riverains des ouvrages publics, n’ouvrent pas droit à indemnité.
La responsabilité pour dommage permanent de travaux publics est d’application régulière, compte tenu du nombre et de l’ampleur des travaux publics. Elle a été consacrée dans des cas variés et d’interprétation large par la jurisprudence ; par exemple celui d’une lenteur à intervenir du fait de nuisances liées à l’installation irrégulière d’une porcherie²⁹, ou du fait de l’obstacle que constitue une autoroute pour la circulation d’animaux sauvages malgré la présence de plusieurs passages à faune³⁰.
Mais le législateur a pu substituer à cette jurisprudence un régime légal de responsabilité plus favorable encore, dans lequel la simple preuve d’un préjudice suffit pour bénéficier d’une indemnisation. C’est le cas pour les dommages résultant de l’action de l’État en faveur de l’environnement, et plus spécifiquement pour protéger la faune sauvage. Celle-ci peut entraîner des dommages aux récoltes. La loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (codifiée dans le code de l’environnement sur ce point) institue un régime légal d’indemnisation de fait de l’action des sangliers et des gros gibiers³¹. Mais, par ailleurs, la loi exclut l’indemnisation du fait de dommages résultant d’animaux protégés ; le juge administratif, dans un premier temps, en a déduit l’exclusion de toute indemnisation du fait de l’égalité devant la loi³². Mais à la suite d’un revirement de jurisprudence, une indemnisation est désormais envisageable en cas de préjudice anormal³³, notamment dans le cas de dommages résultant de sangliers. Néanmoins, il appartient à la victime d’établir qu’elle s’est, elle aussi, organisée pour parer aux dégâts (p. ex. clôture en cas d’exploitation en bordure de massif forestier abritant des sangliers).
Rappelons par ailleurs qu’en matière de détermination de la personne responsable, le délégataire d’un ouvrage public est seul responsable des dommages causés aux tiers par l’existence ou le fonctionnement des ouvrages concédés. La responsabilité de la collectivité concédante n’est susceptible d’être engagée qu’à titre subsidiaire, en cas d’insolvabilité du concessionnaire.

II. L’animal, victime d’un dommage de travaux publics

On l’a évoqué, l’animal, lorsqu’il contribue à la production d’un accident de travaux publics, est en réalité souvent la première victime. Mais, ne disposant pas de la personnalité juridique, les dommages qu’il subit ne seront a priori réparés que par l’intermédiaire d’une indemnité, versée à son propriétaire, s’il y en a un et s’il est identifiable. Le législateur a néanmoins prévu quelques mesures de prévention ; ainsi l’article L. 332-3 du code de l’environnement prévoit que l’exécution de travaux publics peut faire l’objet d’un régime particulier, restrictif, dans une réserve naturelle, dans l’idée de protéger les animaux à ce stade bien particulier de l’action administrative. Par ailleurs et surtout, on peut sans doute envisager de nouvelles pistes de réflexion, diverses, permettant la prise en compte de l’animal en tant que bénéficiaire direct d’une réparation.

A. La transparence juridique de l’animal : la victime est le propriétaire de l’animal

Le propriétaire tiers par rapport à l’ouvrage public pourra obtenir une indemnisation pour les dommages subis par les animaux dont il est propriétaire, sur les deux fondements susvisés : soit la responsabilité pour faute présumée pour défaut d’entretien de l’ouvrage public s’il est considéré comme ayant la qualité d’usager³⁴ ; soit la responsabilité sans faute s’il a la qualité de tiers. Dans ce second cas, on l’a vu, s’il n’a pas de preuve de faute à apporter, encore faut-il qu’il établisse le caractère anormal et spécial de son préjudice.
Les dommages subis par des animaux, concernés par cette jurisprudence, sont concrètement très divers : blessures, contamination³⁵, augmentation de la surmortalité dans un élevage³⁶, nécessité de soigner des animaux et/ou décès direct d’un ou plusieurs animaux³⁷, prédation par d’autres animaux³⁸.
Le propriétaire doit en tout état de cause établir le caractère direct du préjudice³⁹ en prouvant un lien de causalité entre le dommage subi et le fonctionnement de l’ouvrage public⁴⁰, ce qui n’a pas forcément un caractère d’évidence⁴¹, notamment en cas de pollution causée par un ouvrage ou des travaux publics⁴². Mais quelques demandes d’indemnisation ont pu aboutir dans le cas de dommage accidentels de travaux publics : notamment du fait de dommages subis par des animaux d’un zoo en raison de déflagrations (tirs de mine) dans le cadre de la construction d’une autoroute⁴³ ; ou dans le cas d’une surmortalité d’abeilles à la suite d’une opération de démoustication⁴⁴.
De plus, une responsabilité pour dommage permanent de travaux publics est envisageable : dans cette hypothèse, la jurisprudence considère que l’administration fait supporter dans l’intérêt général une charge particulière sur certains membres du public : les riverains (p. ex. un exploitant agricole subissant une charge anormale des conditions d’exploitation de son élevage du fait d’une opération de remembrement⁴⁵) ; et les tiers dans un sens plus large. Ces « charges » peuvent être subies par des animaux : décès « direct » de certains animaux d’un élevage⁴⁶, ou surmortalité dans un cheptel⁴⁷, ou perte d’un habitat naturel (p. ex. en raison d’un éclairage nocturne, de nuisances sonores⁴⁸ et/ou olfactives liées à des animaux y compris de compagnie⁴⁹, de l’arrivée d’animaux nuisibles).
Le propriétaire a droit à une indemnisation intégrale de « son » préjudice, ce qui inclut des bénéfices attendus, en plus de la perte de la valeur vénale d’un animal : par exemple la perte liée à des saillies d’une jument décédée accidentellement dans un haras⁵⁰.
Le propriétaire doit en tout état de cause établir le lien de causalité entre son préjudice et l’opération de travaux publics incriminée, condition exigeante en jurisprudence administrative⁵¹.
Précisons que le propriétaire d’un animal peut être privé, mais cela peut très bien aussi être une personne publique ; dans ce cas, l’animal appartient à son domaine privé mobilier (corporel)⁵². L’animal peut aussi faire l’objet d’une assurance, aussi bien pour les dommages subis que pour ceux causés.
Par ailleurs, par dérogation à la loi du 31 décembre 1957 et à la loi des 16 et 24 août 1790, alors que les tribunaux de l’ordre judiciaire sont en principe seuls compétents pour statuer sur toute action en responsabilité tendant à la réparation des dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque, la juridiction administrative retrouve sa compétence lorsque les dommages invoqués ont été causés par un véhicule participant à l’exécution d’un travail public. Dès lors, c’est cette juridiction qu’il faut saisir pour obtenir une indemnisation liée au dommage causé à un cheptel par les poussières provenant de la circulation des véhicules sur le chantier de construction d’une autoroute⁵³.
Enfin, l’administration peut s’exonérer de sa responsabilité en établissant la faute de la victime (le propriétaire⁵⁴) ou la force majeure⁵⁵.

B. L’élargissement de la notion de victime : l’animal, « tiers » bénéficiaire d’une réparation

La jurisprudence s’est intéressée pour l’instant à l’indemnisation de propriétaires d’animaux blessés ou tués par des opérations de travaux publics ou par le fonctionnement d’ouvrages publics. On peut, au-delà, envisager un élargissement de certaines règles ou de certains raisonnements pour étendre la « réparation », cette fois au bénéfice des animaux eux-mêmes. L’évolution de la socialisation des risques permet d’envisager l’hypothèse, et différentes problématiques proches et/ou qui lui sont liées.
Ainsi, la question de la recevabilité du recours contentieux interroge la qualité de la victime, qui peut englober des personnes non propriétaires d’animaux : par exemple des associations de défense de l’environnement ou de la cause animale (p. ex. dans le cadre du débordement d’un cours d’eau à la suite de l’intervention de l’administration, conduisant à la mort d’animaux), des fédérations de chasse ou de pêche éventuellement.
On pourrait peut-être aussi envisager une réparation au titre de la souffrance animale.
Par ailleurs, on pourrait concevoir l’élargissement d’une responsabilité basée sur un préjudice écologique⁵⁶ qui engloberait les dommages causés à des animaux, consécutifs à des travaux publics (on pense à un dommage permanent de travaux publics) ou au fonctionnement d’un ouvrage public. Les articles 1246 s. du code civil prévoient une réparation du préjudice écologique ; elle s’effectue « par priorité en nature ». Le juge administratif pourrait donc à ce titre être amené à condamner l’administration ou son délégataire par exemple à effectuer des travaux de restauration d’une situation initiale (notamment en construisant des points de passage supplémentaires pour les animaux sauvages), ou à remettre en état un site afin de garantir la survie d’animaux voire d’une espèce. Il s’agirait d’éviter qu’un dommage « irréversible » ne soit causé à un habitat naturel ou à une espèce animale protégée ou dont l’intérêt a été reconnu⁵⁷.
On peut aussi considérer l’animal comme un « tiers » victime directe de l’action administrative de travaux publics. Dans cette hypothèse, il serait envisageable d’appliquer la responsabilité sans faute de l’administration, avec l’exigence d’un dommage anormal et spécial. Cette responsabilité pourrait être mise en œuvre par des associations de défense des animaux, et pourrait donner lieu à une indemnisation leur bénéficiant, comme à d’autres structures publiques dédiées à l’amélioration de la condition animale. Ce serait ici une extension de mécanismes déjà mis en œuvre en matière environnementale, par exemple dans le cadre de la jurisprudence « Commune de Grande-Synthe »⁵⁸ ou de l’« affaire du siècle »⁵⁹.
Dans une logique d’extension similaire, le principe de précaution, consacré par l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004 et intégré au bloc de constitutionnalité, serait susceptible d’être invoqué. Les conditions multiples de son application sont néanmoins d’application stricte, et ne paraissent pas de nature à permettre une solution bien favorable aux animaux, en tout cas dans le cadre de dommages de travaux publics. Ainsi, il a été jugé que la présence de lignes à très haute tension présentait un risque justifiant l’application du principe de précaution à l’égard d’enfants, mais pas d’animaux d’élevage⁶⁰.
En ce qui concerne la procédure administrative contentieuse, on peut sans doute aussi envisager le développement du référé, afin d’espérer une meilleure protection des animaux dans le cadre d’opérations de travaux publics. Même s’ils ont un caractère provisoire, ils sont exécutoires⁶¹ et permettraient à titre conservatoire de garantir le devenir d’animaux. Les référés-suspension⁶² et liberté présentent sans doute un potentiel intéressant. Le référé-liberté⁶³ présente l’avantage de ne pas exiger de décision administrative préalable, et se prête donc a priori bien aux opérations de travaux publics, pour en obtenir l’arrêt au moins momentané, afin d’expertiser le risque présenté pour des animaux. Il est conditionné par l’urgence et l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le droit de propriété constitue l’une de ces libertés⁶⁴, or l’animal, dans de nombreux contentieux susvisés, est approprié ; il serait donc possible d’envisager un référé-liberté dans l’hypothèse où la vie d’un animal serait menacée par une opération de travaux publics.
Un référé-provision⁶⁵ est aussi envisageable, mais il nécessite d’établir l’existence d’une obligation non sérieusement contestable avec un degré suffisant de certitude. Un contentieux a été consacré notamment à la question, et l’installation d’une clôture aux abords d’une nouvelle route pour empêcher l’intrusion d’animaux s’est révélée, en raison du caractère « peu pratique et peu fiable des ouvertures » aménagées pour les piétons, de nature à ouvrir droit à provision, sur le fondement de dommages de travaux publics⁶⁶.

Conclusion

Comme divers domaines de la responsabilité administrative liée au droit animalier, les dommages de travaux publics ne sont sans doute pas encore envisagés à hauteur des enjeux qu’ils présentent. Cela étant, la jurisprudence y est cohérente. Elle reste tournée vers la relation classique entre l’administration publique et une victime qui est soit une personne morale soit une personne physique. L’animal n’a pas dans ce contentieux du dommage de travaux publics une existence juridique propre, et sa place de victime est donc minime. Le développement du préjudice écologique peut être une opportunité de réflexion et d’élargissement de nouvelles formes de réparation bénéficiant à des animaux qui seraient victimes de dommages de travaux publics : la réparation ne serait pas seulement pécuniaire, et versée seulement à un propriétaire d’animal. Le respect dû aux animaux appelle à améliorer la situation, en envisageant notamment, lorsque c’est possible, la consécration d’une obligation de soins, ou la remise en état d’un habitat animalier. Une application plus large de la responsabilité administrative sans faute, et des modalités de réparation renouvelées, pourraient constituer un mouvement favorable.